Kapazitätsrechtliche Implikationen des Staatsvertrages über den Südwestrundfunk

Von Frank Scherer, Freiburg [1]

Der Aufsatz ist mittlerweile erschienen in den Verwaltungsblättern Baden-Württemberg (VwBlBW) 1998, Seite 321ff.

Im Internet herausgegeben von Patrick Mayer, Informationen zum Medienrecht

 

I. Einleitung

Am 1.1.1998 ist der Staatsvertrag über den Südwestrundfunk [2] (SWR-StV) in Kraft getreten. Er enthält die Rechtsgrundlagen einer gemeinsamen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt für Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz, in der die bestehenden Rundfunkanstalten Süddeutscher Rundfunk (SDR) und Südwestfunk (SWF) zum 1.10.1998 aufgehen [3].

Nach § 41 Abs. 1 Satz 4 SWR-StV geht zu diesem Zeitpunkt auch der Programmauftrag auf den SWR über. Eine für die neue Rundfunkanstalt wesentliche Frage ist es daher, welche Übertragungswege zur Verbreitung ihrer Rundfunkprogramme in Zukunft zur Verfügung stehen werden. Die folgenden Ausführungen sollen einen kurzen Überblick über die insoweit bestehenden verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Vorgaben unter besonderer Berücksichtigung des SWR-StV geben.
 

II. Die wesentlichen Aussagen zur Kapazitätsfrage in Staatsvertrag, Begründung und Gemeinsamer Protokollerklärung

Nach der Präambel des Staatsvertrages macht es "die fortschreitende Entwicklung des dualen Rundfunksystems ... erforderlich, die bisherige Frequenzaufteilung und -nutzung mit dem Ziel zu überprüfen, vermeidbare Doppel- und Mehrfachversorgungen im Sendegebiet des SWR so rasch wie möglich abzubauen, um eine bessere Gesamtversorgung mit Hörfunkprogrammen für die Bevölkerung in beiden Ländern zu erreichen" [4]. Gemäß § 41 Abs. 8 SWR-StV darf der SWR die SDR und SWF bisher zugeteilten Übertragungswege jedoch solange weiternutzen, bis nach dem jeweiligen Landesrecht eine "abweichende Regelung" getroffen ist. Nach der amtlichen Begründung [5] bezieht sich die durch § 41 Abs. 8 SWR-StV bewirkte gesetzliche Zuweisung allein auf den Übergangszeitpunkt und "schließt spätere Zuweisungen sowie die Rückgabe genutzter Übertragungswege nach dem jeweiligen Recht der beiden Länder nicht aus", wobei in diesem Zusammenhang die Verpflichtung des SWR in § 42 Abs. 3 SWR-StV zur Optimierung der Nutzung der Übertragungswege zu beachten ist. Nach letzterer Vorschrift ist der SWR verpflichtet, die Nutzung der Übertragungswege und die technische Versorgung der Bevölkerung mit seinen Programmen fortlaufend zu optimieren. Über die hierbei erzielten Fortschritte hat er den Landtagen und den Regierungen der Länder spätestens bis zum 31.12.2000 Bericht zu erstatten. Nach der Begründung zu § 42 Abs. 3 SWR-StV ist dabei die landes- und regionalrichtige Versorgung mit den Programmen des SWR vorrangiges Ziel.

 
Unter Ziffer III. der Gemeinsamen Protokollerklärung zum SWR-StV [6] bringen die vertragsschließenden Länder ihre Erwartung zum Ausdruck, "daß der SWR rasch die erforderlichen Maßnahmen zur Schließung bestehender Versorgungslücken in beiden Ländern ergreift. Dabei ist der Empfang der jeweils landesrichtigen Programme herzustellen und die regional teilweise bestehende Unterversorgung mit Programmen zu beseitigen. Zur Erarbeitung von Vorschlägen für eine Optimierung der Frequenznutzung soll umgehend eine Arbeitsgruppe aus SWR, LfK und LPR eingesetzt werden, der auch unabhängige Sachverständige angehören sollen. Die Landesregierungen erwarten hierzu einen ersten Zwischenbericht zum 31.12.1998."
 

III. Das Verfahren

In der Präambel des SWR-StV - die als solche keine unmittelbare Rechtserheblichkeit hat, die aber Aufschluß über die Zielrichtung des Staatsvertrages gibt und damit insbesondere für seine Auslegung von Bedeutung ist - wird zwar festgestellt, daß die bisherige Frequenzaufteilung und -nutzung mit dem Ziel zu überprüfen ist, vermeidbare Doppel- und Mehrfachversorgungen so rasch wie möglich abzubauen. Abgesehen von diesem klaren und dringenden Prüfauftrag enthält der Staatsvertrag jedoch hinsichtlich des erforderlichen Verfahrens zur Änderung der Kapazitätsverteilung keine vom jeweiligen Landesrecht abweichenden Regelungen, die rechtsverbindlich wären. Vielmehr verweist § 41 Abs. 8 SWR-StV für die Neuregelung ausdrücklich auf das jeweilige Landesrecht, so daß es bei den in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz insoweit vorgesehenen Verfahren bleibt.

Aus der lediglich politisch relevanten Protokollerklärung geht jedoch hervor, daß die vertragsschließenden Länder als zusätzlichen, vorgelagerten Verfahrensschritt [7] die Erarbeitung von Vorschlägen in einer Arbeitsgruppe aus Vertretern des SWR und der zuständigen Landesmedienanstalten wünschen, die zum 31.12.1998 einen Zwischenbericht erstatten soll. Dabei ließen sie sich wohl von der Überlegung leiten, daß durch diese zusätzliche konsensuale Vorstufe bessere, schnellere und bestandskräftigere Lösungen erreichbar sein können.

Unabhängig von dem in der Präambel enthaltenen konkreten Prüfauftrag im Hinblick auf Doppel- und Mehrfachversorgungen und der insoweit von § 41 Abs. 8 SWR-StV ins Auge gefaßten "abweichenden Regelung" durch eine rasche Änderung der Kapazitätszuteilungen [8], verpflichtet § 42 Abs. 3 SWR-StV darüber hinaus allein den SWR, fortlaufend die Nutzung der Übertragungswege und die technischen Versorgung der Bevölkerung mit seinen Programmen zu optimieren und darüber bis zum 31.12.2000 den Regierungen und Landtagen zu berichten. Diese allgemeine Optimierungspflicht bezieht sich jedoch allein auf den Kapazitätsbestand beim SWR und primär darauf, wie er sich nach dem Abbau der Doppel- und Mehrfachversorgungen darstellt. Denn Normadressat ist allein der SWR und nicht die Arbeitsgruppe aus SWR, Landesanstalt für Kommunikation (LfK) und Landesanstalt für Private Rundfunkveranstalter (LPR) oder die für die Kapazitätsverteilung zuständigen Landesstellen [9]. Dafür spricht auch, daß die nach § 42 Abs. 3 SWR-StV rechtsverbindliche Berichtspflicht des SWR im Hinblick auf seine Optimierungsfortschritte gegenüber der lediglich in der rechtlich unverbindlichen Gemeinsamen Protokollerklärung angesiedelten Zwischenberichtspflicht der genannten Arbeitsgruppe um zwei Jahre nach hinten verschoben ist. Schließlich stellt auch die Begründung zu § 42 Abs. 3 SWR-StV klar, daß es sich hier um eine allgemeine Optimierungspflicht des SWR handelt, die sich allein auf den Kapazitätsbestand beim SWR und primär in der Form bezieht, wie er sich nach dem Abbau der vermeidbaren Doppel- und Mehrfachversorgung durch die "abweichende Regelung" im Sinne von § 41 SWR-StV darstellt.
 

IV. Materielle Rechtslage

Die Ausweisung der Kapazitäten für den SWR ist so vorzunehmen, daß die neue Rundfunkanstalt als Rechtsnachfolgerin von SDR und SWF ihre gesetzlichen Aufgaben erfüllen kann und somit die Grundversorgung der Bevölkerung mit ihren Rundfunkprogrammen sichergestellt ist [10].

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bezeichnet Grundversorgung weder eine Mindestversorgung auf die der öffentlich-rechtliche Rundfunk beschränkt wäre, noch nimmt der Begriff eine Grenzziehung oder Aufgabenteilung zwischen öffentlich-rechtlichen und privaten Veranstaltern vor. Vielmehr muß im dualen Rundfunksystem von Verfassungs wegen sichergestellt sein, daß die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten für die Gesamtheit der Bevölkerung Programme anbieten, die umfassend und in voller Breite des klassischen Rundfunkauftrags informieren, und daß im Rahmen dieses Programmangebots Meinungsvielfalt in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise hergestellt wird [11]. Deshalb ist in der dualen Rundfunkordnung der Bundesrepublik Deutschland die Grundversorgung der Bevölkerung durch die Gewährleistung der erforderlichen technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Voraussetzungen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu sichern [12].

Diese verfassungsrechtlichen Vorgaben stellt der SWR-StV nicht in Frage. Vielmehr sieht er angesicht dieser Verfassungsrechtslage in § 41 Abs. 8 vor, daß der SWR die SDR und SWF bisher zugeteilten Übertragungswege solange weiternutzen darf, bis nach dem jeweiligen Landesrecht eine abweichende Regelung getroffen ist. Gerade diese Übergangsbestimmung macht aber deutlich, daß der Staatsvertrag von einer Neuregelung der Kapazitätszuteilung für den SWR ausgeht. Die Heranziehung der Präambel führt ferner zu dem zwingenden Schluß, daß mit der "abweichenden Regelung" nach § 41 Abs. 8 SWR-StV in erster Linie Doppel- und Mehrfachversorgungen im Sendegebiet des SWR abgebaut werden sollen. Hierdurch soll - wie aus der Präambel weiter erhellt - der fortschreitenden Entwicklung des dualen Rundfunksystems Rechnung getragen und eine bessere Versorgung der Bevölkerung mit öffentlich-rechtlichen und privaten Hörfunkprogrammen erreicht werden.

Unbeschadet der ehedem bestehenden allgemeinen Verpflichtung der jeweils zuständigen Landesstellen zur Optimierung der Kapazitätsnutzung durch den öffentlich-rechtlichen und den privaten Rundfunk [13], betrifft der im SWR-StV enthaltene, spezielle Dringlichkeitsauftrag zum Abbau vermeidbarer Doppel- und Mehrfachversorgungen aber allein die gegenwärtig von SDR und SWF genutzten Kapazitäten. Zwar ist in der Präambel des Staatsvertrages insoweit das "Sendegebiet des SWR" in Bezug genommen, so daß der Wortlaut bei isolierter Betrachtung durchaus auch die Einbeziehung von etwaigen Doppel- und Mehrfachversorgungen durch private Veranstalter erlauben würde. Die Beschränkung auf die Kapazitäten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ergibt sich jedoch sowohl daraus, daß der Auftrag im SWR-StV und nicht in dem insoweit für den öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunk gleichermaßen geltenden sonstigen Landesrecht verortet ist, als auch aus § 41 Abs. 8 SWR-StV, der in Zusammenhang mit der ins Auge gefaßten Neuregelung allein die "bisher SDR und SWF zugeteilten Übertragungswege" in Bezug nimmt. Auch die Begründung des SWR-StV zu dieser Vorschrift, wonach "in diesem Zusammenhang die Verpflichtung des SWR in § 42 Abs. 3 zur Optimierung der Nutzung der Übertragungswege" zu beachten ist, bestätigt dies.

Wie bereits ausgeführt, steht eine vom Status quo abweichende Regelung der Kapazitätszuteilung nach § 41 Abs. 8 SWR-StV unter dem Vorbehalt, daß der SWR seinen Grundversorgungsauftrag weiterhin erfüllen kann. Dabei ist hinsichtlich der Anzahl der Programme und ihrer Ausrichtung vom Status quo des Jahres 1997 auszugehen. Denn aus der Begründung zu § 3 Abs. 1 SWR-StV ergibt sich, daß die vertragsschließenden Länder bei der Konkretisierung des SWR-Programmauftrags in dieser verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Vorschrift [14] der Auffassung waren, daß "SDR und SWF mit ihren bestehenden Programmen den Rundfunkauftrag jedenfalls derzeit erfüllen können".

Wie auch die Begründung zu § 41 Abs. 8 SWR-StV klarstellt, schließt dies aber weder die Zuweisung neuer noch die Rückgabe bisher schon genutzter Übertragungswege aus. Denn der öffentlich-rechtliche Rundfunk hat nicht etwa zwingend einen Anspruch auf konkret bestimmte Kapazitäten. Der seinen grundversorgenden Programmen insoweit von Verfassungs wegen zukommende Vorrang bei der Aufteilung von Kapazitäten [15] findet seine Grenzen in der Funktionsfähigkeit des dualen Systems [16]. Deshalb können dem SWR im Zuge der Neuregelung nach § 41 Abs. 8 SWR-StV auch andere, gegebenenfalls auch leistungsschwächere Kapazitäten zugewiesen werden, sofern sie ausreichen, um erhebliche Versorgungslücken zu schließen, die durch den etwaigen Entzug von doppel- oder mehrfachversorgenden Kapazitäten entstehen [17].

Darüber hinaus verlangt das bei der Neuregelung der Kapazitätsverteilung zu beachtende Abwägungsgebot auch die Einbeziehung aller sonstigen im konkreten Fall beachtlichen Belange [18], weshalb insbesondere die Folgen des Eingriffs in den Kapazitätsbestand des SWR zu ermitteln und zu bewerten und hierauf mit den Interessen an der Neuzuweisung der in Frage stehenden Kapazitäten abzuwägen sein werden. In diesem Zusammenhang wird u.a. auch eine Ermittlung und Bewertung der Belange erforderlich sein, die für die Erhaltung der bisherigen Kapazitätsnutzung sprechen, wie etwa die Qualität der Versorgung, die Dauer der Nutzung durch SDR und SWF und etwaige Umstellungsprobleme [19]. Dabei dürfte andererseits aber auch der Umstand zu berücksichtigen sein, daß durch den SWR-StV der öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Staatsvertragsländern umfassend neugeordnet wird.

Schließlich wird im Rahmen der erforderlichen Abwägung auch die staatsvertragliche Optimierungspflicht des SWR aus § 42 Abs. 3 SWR-StV - bei der die vertragsschließenden Länder die landes- und regionalrichtige Versorgung mit den SWR-Programmen als vorrangiges Ziel ansehen [20] - zu beachten sein, auch wenn sie diese Optimierungspflicht, wie bereits ausgeführt, allein auf den SWR und primär auf die ihm durch eine zuvor zu treffende, abweichende Regelung im Sinne von § 41 Abs. 8 SWR-StV zugeteilten Kapazitäten bezieht. Allerdings kann allein aus diesem Berücksichtigungsgebot kein kapazitätsmäßiger Mehrbedarf des SWR hergeleitet werden [21], denn über den gesetzlichen Grundversorgungsauftrag kann eine Landesrundfunkanstalt neue Kapazitäten nur zur Schließung erheblicher Versorgungslücken beanspruchen [22].
 

V. Ergebnis

In verfahrensrechtlicher Hinsicht bleibt festzuhalten, daß es bei den landesrechtlich in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz vorgesehenen Verfahren bleibt, aus § 41 Abs. 8 SWR-StV in Verbindung mit der Präambel aber ein Beschleunigungsgebot im Hinblick auf eine abweichende Regelung zum Abbau vermeidbarer Doppel- und Mehrfachversorgungen folgt. Ferner soll nach dem rechtlich unverbindlichen politischen Willen der vertragsschließenden Länder eine Arbeitsgruppe aus SWR, LfK und LPR hierzu Vorschläge erarbeiten und bis zum 31.12.1998 einen Zwischenbericht erstatten.

Materiell-rechtlich ist zu beachten, daß der SWR-StV jedenfalls insofern von einer raschen, abweichenden Neuregelung der Kapazitätszuteilung für den SWR ausgeht, als es um den Abbau von vermeidbaren Doppel- und Mehrfachversorgungen geht. Bei dieser vom Status quo abweichenden Regelung haben die zuständigen Landesstellen sicherzustellen, daß der SWR weiterhin seinen Grundversorgungsauftrag erfüllen kann. Es dürfen deshalb durch die Neuregelung insbesondere keine erheblichen Versorgungslücken entstehen. Im Rahmen der erforderlichen Abwägung sind unter anderem einerseits die für die Erhaltung der bisherigen Kapazitätsnutzung sprechenden Belange, wie etwa die Qualität der Versorgung, die Dauer der Nutzung durch SDR und SWF und etwaige Umstellungsprobleme angemessen zu berücksichtigen, andererseits aber auch der staatsvertragliche Auftrag zum Abbau von vermeidbaren Doppel- und Mehrfachversorgungen im Sinne der Funktionsfähigkeit des dualen Systems.


Im Internet herausgegeben von Patrick Mayer, Informationen zum Medienrecht


Fußnoten:

[1] Der Verfasser ist Justitiar der Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg und war zuvor als Rundfunkreferent im Staatsministerium Baden-Württemberg mit der Vorbereitung und staatsvertraglichen Umsetzung der politischen Entscheidungen zur Rundfunkneuordnung im Südwesten befaßt.

[2] GBl.-BW 97 S. 297 u. GVBl.-RP 97 S. 260.

[3] Vgl. zum Ganzen: Flechsig, SWR-Staatsvertrag Kommentar, Baden-Baden 1997; Scherer, Der Staatsvertrag über den Südwestrundfunk und die ARD-Reform, ZUM 1998 S. 8 ff.

[4] Dies konstatiert auch die Präambel des Staatsvertrages über den Rundfunk im vereinten Deutschland (GBl.-BW 91, S. 745 ff.), zuletzt geändert durch den 3. Rundfunkänderungsstaatsvertrag (GBl.-BW 96, 753 ff.): " Die Vereinigung Deutschlands und die fortschreitende Entwicklung des dualen Rundfunksystems machen es erforderlich, die bisherige Frequenzaufteilung und - nutzung umfassend zu überprüfen." Ferner erklären in der Präambel alle Länder ihre Absicht, festgestellte Doppel- oder Mehrfachversorgungen abzubauen, um zusätzliche Übertragungsmöglichkeiten für private Veranstalter zu gewinnen.

[5] Die jeweilige amtliche Begründung ist abgedruckt bei Flechsig, a.a.O., Zweiter Teil, S. 51-421.

[6] Abgedruckt bei Flechsig, a.a.O., S. 48 ff.

[7] Für Baden-Württemberg ist das Verfahren in § 5 Abs. 1 LMedienG-BW geregelt.

[8] In Baden-Württemberg hat dies durch eine Änderung der Rechtsverordnung der Landesanstalt für Kommunikation über einen Nutzungsplan für drahtlose Frequenzen und für die Kabelnetze (NutzungsplanVO) v. 21.09.1994 (GBl. S. 504) i.d.F. der Änderungsverordnung v. 27.10.1997 (GBl. S. 444) zu erfolgen.

[9] In Baden-Württemberg ist dies nach § 5 Abs. 1 Satz 1 LMedienG die LfK.

[10] Vgl. insoweit zur einfach-gesetzlichen Ausgestaltung von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in Baden-Württemberg § 7 Abs. 1 Nr. 1 u. Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LMedienG.

[11] BVerfG, Urt. v. 22.02.1994, DVBl. 1994, 465, 467 m.w.N.

[12] BVerfG, Urt. v. 4.11.1986, BVerfGE 73, 113, 158.

[13] Vgl. für Baden-Württemberg §§ 1 Abs. 1, 3, 5 Abs. 3, 6, 7 LMedienG.

[14] Vgl. dazu: Scherer, a.a.O., S. 15ff.

[15] Vgl. zur einfach-gesetzlichen Ausgestaltung in Baden-Württemberg § 7 Abs. 2 Satz 2 LMedienG.

[16] VGH Baden-Württemberg, NK-Urt. v. 30.08.1994 - 10 S 3152/93 - VBlBW 1995, 93, 97, unter Bezugnahme auf § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LMedienG.

[17] VGH Baden-Württemberg, a.a.O., S. 97 f., der in dieser Entscheidung eine Versorgungslücke von ca. 80.000 Personen als erheblich angesehen hat.

[18] Vgl. grundlegend zum Abwägungsgebot: BVerwGE 48, 56, 59, 63.

[19] VGH Baden-Württemberg, a.a.O., S. 98.

[20] Vgl. Begr. zu § 42 Abs. 3 SWR-StV sowie unter Ziff. III. Satz 2 u. 3 der Gemeinsamen Protokollerklärung zum SWR-StV, jeweils a.a.O.

[21] So aber anscheinend Flechsig, a.a.O., § 41 Rz. 32.

[22] VGH Baden-Württemberg, a.a.O.
 
 


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