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Besprechung des Beschlusses von Dr. Patrick Mayer

Az.: 1 S 165/99
 
 
 

VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG

Beschluß

In der Verwaltungsrechtssache
 
[...]
 
 
- Antragstellerin -
- Beschwerdeführerin -
 
prozeßbevollmächtigt: [...]
 
gegen
 
das Land Baden-Württemberg, vertreten durch den Ministerpräsidenten, dieser vertreten durch das Staatsministerium, Richard-Wagner-Straße 15, 70184 Stuttgart
 
- Antragsgegner -
- Beschwerdegegner -
 
prozeßbevollmächtigt: [...]
 
beigeladen: [...]

 

wegen
 
unerlaubter Rundfunkveranstaltung,
 
hier: Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz
 
hat der 1. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofs Prof. Dr. Meissner, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schwan und die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Schmenger
 
am 27. April 1999
 
beschlossen:
 
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 28. Oktober 1998 - 1 K 4787/98 - wird zurückgewiesen.
 
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.
 
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 300.000,- DM festgesetzt.

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Gründe

I.

Die Antragstellerin, ein privater Rundfunkveranstalter, begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung die Verpflichtung des Antragsgegners, gegen den weiteren Betrieb einer Rundfunkveranstaltung des Beigeladenen einzuschreiten.
 
Der Beigeladene veranstaltet als Gesamtrechtsnachfolger des Süddeutschen Rundfunks - SDR - und des Südwestfunks - SWF - neben anderem das gemeinsame Hörfunkprogramm SWR 3 für die Länder Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz. Dieses Programm wird in Baden-Württemberg - terrestrisch - auf insgesamt 43 UKW-Frequenzen und 2 KW-Frequenzen übertragen. Im Bereich Stuttgart erfolgt die Übertragung über die Frequenzen Stuttgart-Degerloch (92,2 MHz) und Stuttgart-Funkhaus (90,8 MHz). Auf diesen beiden Frequenzen verbreitet der Beigeladene von Montag bis Freitag in der Zeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr und von 16.00 Uhr bis 20.00 Uhr sowie samstags in der Zeit von 8.00 Uhr bis 12.00 Uhr ein Programmangebot mit der Bezeichnung SWR 3 Metro Stuttgart - SWR 3 STG -. Während der Zeit der Verbreitung des Metro-Programms kann teilweise im Verbreitungsgebiet auch das "Hauptprogramm" SWR 3 empfangen werden. Darüber hinaus wird das "Metro-Programm" in Breitbandkabelnetze eingespeist und über ADR (ASTRA-DIGITAL-RADIO) verbreitet.
 
Im August 1998 forderte die Antragstellerin, die im Bereich Stuttgart ihr Hörfunkprogramm auf der Frequenz 87,60 MHz ausstrahlt, das Staatsministerium des Landes auf, rechtsaufsichtliche Maßnahmen gegenüber dem Beigeladenen zu ergreifen. Dies wurde mit Schreiben vom 27.08.1998 abgelehnt. Die Klage der Antragstellerin ist beim Verwaltungsgericht Stuttgart anhängig (1 K 4253/98).
 
Am 22.09.1998 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart den Antrag gestellt, die Länder Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, dem SWR den weiteren Betrieb des Metro-Programms Stuttgart ganz oder zeitweise zu untersagen und den Sofortvollzug der Untersagung anzuordnen. Zur Begründung führte sie aus, der Beigeladene veranstalte mit dem Programm SWR 3 STG ein nach dem Südwestrundfunk-Staatsvertrag unzulässiges fünftes Hörfunkprogramm. Das Programm sei kein Programmfenster, sondern ein eigenständiges Programm für den Großraum Stuttgart kumulativ zum Hauptprogramm SWR 3. Ihr stehe ein Anspruch auf Einschreitung des Antragsgegners als zuständige Genehmigungs- und Überwachungsbehörde zu.
 
Nachdem das Verwaltungsgericht das Verfahren gegen das Land Rheinland-Pfalz vom vorliegenden Rechtsstreit abgetrennt hat, hat das als Antragsgegner verbliebene Land Baden-Württemberg beantragt, den Antrag abzulehnen.
 
Zur Begründung hat der Antragsgegner geltend gemacht, der Antragstellerin fehle die Antragsbefugnis. Die Regelung im Staatsvertrag über die Rechtsaufsicht begründe keinen Anspruch auf deren Einschreiten; der Regelung des Staatsvertrags über die Anzahl der Hörfunkprogramme komme keine Schutzwirkung zugunsten der Antragstellerin zu.
 
Mit Beschluß vom 28.10.1998 hat das Verwaltungsgericht den Antrag als unzulässig abgelehnt mit der Begründung, der Antragstellerin fehle die Antragsbefugnis, da nach keiner denkbaren Betrachtungsweise ein Anspruch auf Tätigwerden der Rechtsaufsichtsbehörde bestünde.
 
Mit der vom Senat zugelassenen Beschwerde setzt die Antragstellerin ihr Begehren fort. Der Antragsgegner und der Beigeladene haben die Zurückweisung der Beschwerde beantragt.
 
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II.

Die vom Senat zugelassene und auch sonst zulässige Beschwerde ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung abgelehnt. Der Antrag ist zwar zulässig, die Antragstellerin hat jedoch keinen Anordnungsanspruch (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO in Verbindung mit § 920 ZPO).
 
Der von der Antragstellerin gestellte Antrag auf Erlaß einer Regelungsanordnung (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO) ist unzulässig [sic!]; insbesondere fehlt es nicht an der Antragsbefugnis und der passiven Prozeßführungsbefugnis des Antragsgegners.
 
Wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt, ist im subjektiv-rechtlich ausgestalteten Rechtsschutzsystem der VwGO ein Eilantrag nur zulässig, wenn der Antragsteller antragsbefugt ist. Dies ist, da § 123 VwGO selbst keine entsprechende Bestimmung enthält, anhand einer analogen Anwendung der Regelung über die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) zu prüfen (Schoch in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 123 RdNr. 107).
 
Die dem hier vorliegenden einstweiligen Rechtsschutzverfahren zuzuordnende Hauptsacheklage ist eine Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1, 2. Alternative VwGO), denn sie ist gerichtet auf ein Einschreiten der Rechtsaufsichtsbehörde mit dem Ziel, dem Beigeladenen, einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt, das Ausstrahlen einer Sendung zu untersagen. Eine solche Maßnahme wäre gegenüber dem Beigeladenen ein Verwaltungsakt. Bei der Verpflichtungsklage ist klagebefugt, wer ein subjektives Recht auf Erlaß des Verwaltungsaktes haben kann (Happ in: Eyermann, VwGO, 10. Aufl., § 42 RdNr. 92). Ob es ein solches Recht gibt, ist eine Frage der Begründetheit der Klage und hier des Antrags auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung. Für die Klage- und damit die Antragsbefugnis reicht es aus, daß ein Anspruch auf Erlaß des begehrten Verwaltungsaktes möglicherweise besteht. Dies ist dann der Fall, wenn bei vemünftiger Betrachtungsweise nicht eindeutig ausgeschlossen werden kann, daß ein solcher Anspruch dem Kläger/Antragsteller durch das Gesetz - unter Berücksichtigung seiner Auslegung in der ober- und höchstrichterlichen Rechtsprechung - vermittelt wird.

Die Antragstellerin berühmt sich eines Anspruchs auf Tätigwerden der Rechtsaufsichtsbehörde auf dem Gebiet des Rundfunkrechts.

Der Staatsvertrag über die öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt "Südwestrundfunk" (SWR) mit je einem Landessender für Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz (GBl. 1997, 300; im folgenden: SWR-StV) bestimmt, daß die Regierungen der Länder die Aufsicht über die Einhaltung der Bestimmungen dieses Staatsvertrages und der allgemeinen Rechtsvorschriften führen. Die Rechtsaufsicht im Rundfunkwesen fußt auf der Erkenntnis des Bundesverfassungsgerichts (E 73, 118, [153]), daß im dualen Rundfunksystem, das neben den öffentlich-rechtlichen Anstalten auch private Veranstaltungen von Rundfunk erlaubt, infolge der grundrechtlich geschützten Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG; BVerfGE 12, 205) sich eine unbeschrankte Rechtsaufsicht des Staates verbietet, eine beschränkte Staatsaufsicht jedoch erforderlich ist (vgl. Hartstein / Ring / Kreile / Dörr / Stettner, Rundfunkstaatsvertrag, 2. Aufl., vor § 10, RdNr. 31 ff.). Die Besonderheiten des Rundfunkwesens rechtfertigen nicht ohne weiteres die Übertragung der Erkenntnis, daß Rechtsaufsicht im allgemeinen ausschließlich zu dem Zweck ausgeübt wird, das staatliche Interesse an einer gesetzmäßigen Verwaltung durchzusetzen und demgemäß unter keinem denkbaren Gesichtspunkt ein Anspruch auf rechtsstaatliches Tätigwerden besteht. Es verbietet sich daher, der Antragstellerin die Befugnis für ein solches Begehren, Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen, von vornherein mit dem Hinweis auf den Schutzzweck der Rechtsaufsicht im allgemeinen zu versagen.

Dies allein reicht jedoch zur Begründung der Antragsbefugnis nicht aus, denn hierzu ist erforderlich, daß neben der Befugnisnorm, die es dem Antragsgegner ermöglicht, tätig zu werden, der Antragstellerin auch eine subjektive Berechtigung auf das begehrte Tätigwerden der Rechtsaufsichtsbehörde eingeräumt sein könnte.

§ 37 SWR-StV allein gibt für eine mögliche subjektive Berechtigung der Antragstellerin allerdings nichts her. Weder sein Wortlaut noch die amtliche Begründung (abgedruckt bei Flechsig, SWR-StV, Kommentar, 1. Aufl., 1997 § 37) weisen darauf hin, daß die vertragschließenden Länder Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz einem Dritten die Möglichkeit auf Tätigwerden der Rechtsaufsichtsbehörde einräumen wollten oder sie ihre Aufgabe unter Beachtung der rechtlichen oder sonstigen Interessen Dritter wahrnehmen sollten. Eine subjektive Berechtigung der Antragstellerin könnte sich indessen aus dem Gesamtgefüge des Staatsvertrags ergeben, sofern bestimmte Regelungen die Berücksichtigung privater Interessen Dritter erfordern und durch ein Nichteinschreiten der Rechtsaufsicht, die die Aufgabe hat, die Einhaltung der Bestimmungen des Staatsvertrages zu überwachen, diese rechtlich geschützten Interessen verletzt würden.

In Betracht kommt hier insoweit § 3 Abs. 1 SWR-StV, der die Rundfunkprogramme des SWR zum Gegenstand hat. Danach veranstaltet der SWR jeweils zwei Landeshörfunkprogramme für die Länder Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz, von denen das eine ein informationsbezogenes Angebot enthalten und das andere der Darstellung der Region dienen und nach landsmannschaftlichen Gesichtspunkten sowie nach gewachsenen Wirtschafts- und Erlebnisräumen zugeschnitten sein soll (§ 3 Abs. 1, 1. Spiegelstrich SWR-StV), sowie zwei gemeinsame Hörfunkprogramme für die Länder Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz, von denen das eine einen kulturellen Schwerpunkt haben, das andere ein Musikprogramm vorwiegend für jüngere Menschen sein soll; die beiden zuletzt genannten Programme sollen auch landes- und regionalbezogene Inhalte haben (§ 3 Abs. 1, 2. Spiegelstrich SWR-StV). Der SWR-Staatsvertrag enthält somit eine Regelung hinsichtlich der Zahl der vom Beigeladenen zu veranstaltenden Hörfunkprogramme, nämlich für beide Länder insgesamt sechs und je Land vier. Der so beschriebene Programmauftrag begünstigt objektiv private Hörfunkanbieter; möglich erscheint auch, daß eine subjektive Begünstigungsabsicht Dritter durch die Vertragschließenden gegeben sein kann. Dies reicht nach Ansicht des Senats aus, um die Antragsbefugnis der Antragstellerin aus einer Zusammenschau der Befugnisnorm für die Rechtsaufsicht und der Bestimmung über die Programmstruktur in dem Staatsvertrag zu begründen. Ob der Regelung des § 37 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 SWR-StV der Antragstellerin das geltend gemachte subjektive Recht auf Einschreiten der Rechtsaufsicht tatsächlich einräumt, ist eine Frage der Begründetheit des einstweiligen Rechtsschutzantrags.

Der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz scheitert auch nicht an der passiven Prozeßführungsbefugnis des Antragsgegners.

Zu Recht weist der Antragsgegner darauf hin, daß zwischen ihm und dem Land Rheinland-Pfalz keine notwendige Streitgenossenschaft besteht. Das Land Baden-Württemberg, der Antragsgegner, und das Land Rheinland-Pfalz führen die ihnen zugewiesene Aufsicht über die Einhaltung der Bestimmung des SWR-Staatsvertrags (§ 37 Abs. 1 Satz 1 SWR-StV) nicht gemeinsam. Sie nehmen diese Aufgabe im zweijährigen Wechsel wahr, wobei die jeweils aufsichtsführende Regierung - für den hier maßgeblichen Zeitraum - diejenige des Landes Baden-Württemberg, die jeweils andere Regierung nur beteiligt und sich um ihr Einvernehmen bemüht (§ 37 Abs. 1 Satz 2 SWR-StV). Eine Zustimmung der jeweils anderen Regierung zu Maßnahmen der Rechtsaufsicht erfordert der Staatsvertrag nicht. Die von der Antragstellerin befürchteten Rechtsprobleme beim Übergang der Rechtsaufsicht auf die andere Regierung bei anhängigen Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsverfahren lassen sich mit den Regelungen des Verfahrensrechtes lösen.

Der demnach uneingeschränkt zulässige Antrag kann in der Sache jedoch keinen Erfolg haben. Die Antragstellerin hat keinen Anordnungsanspruch; der geltend gemachte Anspruch auf Einschreiten des Antragsgegners im Wege der Rechtsaufsicht gegen den Beigeladenen steht ihr nicht zu.

Wie bereits aufgezeigt, begründet die Befugnisnorm, die dem Antragsgegner als Rechtsaufsichtsbehörde die Möglichkeit eröffnet, gegen den Beigeladenen rechtsaufsichtliche Maßnahmen - nach Durchlaufen eines besonderen Verfahrens (vgl. § 37 Abs. 2 Satz 1 SWR-StV) - zu ergreifen, als solche keinen Anspruch auf Einschreiten der Rechtsaufsichtsbehörde bei Verletzungen lediglich objektiv-rechtlicher Bestimmungen des Staatsvertrages über den Südwestrundfunk. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin enthält aber auch die Regelung für Programme und den Programmauftrag des Beigeladenen in § 3 SWR-StV keine Bestimmung, die dem Schutz der Antragstellerin als Drittem zu dienen bestimmt ist und aus der damit ein Anspruch auf Einschreiten hergeleitet werden könnte. Dies ergibt sich aus folgendem:

Soweit der Südwestrundfunk-Staatsvertrag in § 3 Abs. 1, 1. und 2. Spiegelstrich, die Zahl und die Art der Hörfunkprogramme nennt und beschreibt, die von der Beigeladenen veranstaltet werden müssen, greift er lediglich den im Zeitpunkt der Verschmelzung von Süddeutschem Rundfunk und Südwestfunk bestehenden Zustand auf. Es wird also, wie auch die amtliche Begründung zu § 3 SWR-StV ausweist (abgedruckt bei Flechsig, a.a.O. § 3), vom status quo des Jahres 1997 ausgegangen. Weder aus dem Gesetzeswortlaut, noch aus der amtlichen Begründung und auch nicht aus dem systematischen Zusammenhang der Regelungen des Südwestrundfunk-Staatsvertrages läßt sich eine subjektive Begünstigungstendenz privatrechtlicher Rundfunkveranstalter durch die Beschreibung dieser Programmanzahl und Programminhalte herleiten.

Hinzu kommt, daß § 3 Abs. 1 SWR-StV lediglich eine Mindestanzahl der Programme des Beigeladenen enthält (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 21.10.1998 - BVerwG 6 A 1.97 - hinsichtlich des Staatsvertrags über den Mitteldeutschen Rundfunk). Dies wird durch die Bestimmung in § 3 Abs. 3 SWR-StV deutlich, wonach weitere Programme des SWR im Rahmen der Bestands- und Entwicklungsgarantie auf der Grundlage besonderer staatsvertraglicher Vereinbarungen zulässig sind. Die Regelung ist Ausdruck der vom Bundesverfassungsgericht neben der Bestandsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk eingeforderten Entwicklungsgarantie als Ausfluß der vom Staat zu gewährenden Rundfunkfreiheit (vgl. BVerfGE 90, 60 [91]; 83, 238 [299]). Dem Umstand, daß nach dem SWR-Staatsvertrag weitere Programme des Beigeladenen zugelassen werden können, ist zu entnehmen, daß entgegen der Ansicht der Antragstellerin die Festlegung von - länderspezifisch betrachtet - vier Hörfunkprogrammen nicht auch zu ihren Gunsten erfolgte, sie also insoweit keine subjektiven Rechte auf Beibehaltung dieser vier Programme hat.

Aber auch der Staatsvertragsvorbehalt für die Zulässigkeit eines weiteren Programms (§ 3 Abs. 3 Satz 1 SWR-StV) dient nicht der Wahrung gesetzlich geschützter wirtschaftlicher Interessen der Antragstellerin. Ob der Beigeladene ggf. einen Anspruch auf Zulassung eines weiteren, von § 3 Abs. 1 SWR-StV nicht umfaßten Hörfunkprogramms durch die vertragschließenden Länder besitzt, ist allein aufgrund der Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu entscheiden. Privatwirtschaftliche Konkurrenzsituationen dürfen dabei keine Berücksichtigung finden, insbesondere kann grundsätzlich einem weiteren Programm des Beigeladenen die Zulassung nicht mit der Begründung verwehrt werden, ein privater Anbieter müsse vor Konkurrenz geschützt werden (vgl. BVerfGE 74, 297, 331 ff.). Hieraus folgt, daß selbst, wenn es sich bei dem vom Beigeladenen veranstalteten Programm Metro Stuttgart um ein weiteres, nicht in § 3 Abs. 1 SWRStV erfaßtes Hörfunkprogramm handeln sollte, das der staatsvertraglichen Zulassung bedürfte, die fehlende diesbezügliche Zulassung nicht zu einer Rechtsverletzung der Antragstellerin führt, die ihr einen Anspruch auf Tätigwerden der Rechtsaufsichtsbehörde einräumen würde.

Eine subjektive Berechtigung der Antragstellerin folgt schließlich nicht aus ihrer Behauptung, in Baden-Württemberg gebe es zwei Teilordnungen für den Rundfunk, nämlich für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk den SWR-Staatsvertrag und für den privaten Rundfunk das Landesmediengesetz, und diese stünden dergestalt in einem gegenseitigen Abhängigkeitsverhältnis, daß Begrenzungen für den einen Bereich unmittelbar dem anderen Bereich zugute kämen und umgekehrt. Richtig ist, daß im dualen Rundfunksystem öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten und private Rundfunkveranstalter nebeneinander bestehen und (teilweise) auch miteinander um die Gunst der Hörer konkurrieren. Unrichtig ist jedoch, daß in diesem Bereich zwei Teilordnungen bestehen, denn auch für den Beigeladenen enthält das Landesmediengesetz Regelungen und zwar gerade in dem für die Verbreitung von Hörfunkprogrammen wichtigen Bereich der Zuteilung von Frequenzen (vgl. § 5 und § 7 LMedienG). Insoweit mögen bei der Frequenzvergabe Interessen privater Rundfunkveranstalter berücksichtigungsfähig sein. Für die hier relevante Frage eines Drittschutzes des § 3 Abs. 1 SWR-StV läßt sich hieraus zugunsten der Antragstellerin nichts gewinnen.

Der Senat kann daher offen lassen, ob das Metro-Programm Stuttgart, dem keine "neuen" Frequenzen zugeteilt worden sind, ein nach § 3 Abs. 1 SWR-StV problemlos statthaftes Fensterprogramm ist, wofür manches spricht, oder ob es sich, wie die Antragstellerin meint, um ein eigenständiges Programm handelt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen waren für erstattungsfähig zu erklären, da er im Beschwerdeverfahren einen eigenen Antrag gestellt hat.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG unter Berücksichtigung der Empfehlungen in Nr. 36.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 1996, 563).

Dieser Beschluß ist unanfechtbar.
 
 
 

Prof. Dr. Meissner      Schwan      Schmenger

[...]
 
 


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